核心提示：十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與社會基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”以來，國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺了關(guān)于加快推進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnerships，以下簡稱PPP模式）多項政策，各地PPP模式的推進步伐也在逐步加快。但PPP模式在推廣過程中仍存在政策法規(guī)不完善、機制不健全和實踐經(jīng)驗較少等問題，建議通過設(shè)立不同層次的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金推動PPP模式順利推廣。
一、以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金推動PPP模式推廣落實的必要性
（一）為地方提供充分發(fā)展資金。通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金可以使政府利用少量引導(dǎo)資金，以政府信用為杠桿，引導(dǎo)社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，可以更大范圍地整合各類資本，包括國際金融組織資本、財政資本、金融資本、社會資本等，以“四兩撥千斤”構(gòu)建龐大的“資金池”，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，以有限的財政收入提供更多的社會服務(wù)。
（二）有效降低地方負債風(fēng)險。通過基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，將政府與社會資本結(jié)合成利益共擔(dān)的共同體，克服過去基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府作為單一投融資主體，承擔(dān)全部風(fēng)險的弊端，有效降低政府的負債風(fēng)險。
（三）充分提升資金使用效率�；A(chǔ)設(shè)施投資基金已超出單個項目運作的BOT、BT、BOO等PPP模式，可以通過構(gòu)建包含多個項目的項目庫，實現(xiàn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目之間風(fēng)險分擔(dān)、利益分享，注重政府和社會資本在項目中的全周期合作，降低項目整個壽命期的總成本，提高資金總體效率。另外，基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的長期性有助于推動我國財政由單一年度的預(yù)算收支管理轉(zhuǎn)向中長期財政規(guī)劃的財稅體制改革。另外，投資基金作為真正市場化主體，采用市場化、專業(yè)化管理模式，可提高資本使用效率，降低資金市場風(fēng)險。
（四）基礎(chǔ)設(shè)施投資基金受到政策支持。國務(wù)院《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出鼓勵外資和民營資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。10月24日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出：發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可通過認購基金份額等方式給予支持。
（五）基礎(chǔ)設(shè)施投資基金發(fā)展相對成熟。美、英、法、德、加拿大、澳大利亞等從上世紀70年代就開始通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金引入社會資本，目前已成為發(fā)達國家普遍采用的PPP模式。世界銀行已設(shè)立全球基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、金磚國家計劃成立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。以澳大利亞為例，在大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施投資基金后，澳大利亞政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出從原來占預(yù)算的14%下降到5%左右，基礎(chǔ)設(shè)施投資基金是一個重要原因。
另外，我國多地已運用投資基金促進PPP模式推廣使用，如株洲市組建了PPP模式基金管理公司，泰州市通過財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的基金化運作落實PPP模式，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局三方共同以股權(quán)投資出資成立實體公司進行沈撫新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。
二、以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金促進PPP模式推廣落實的具體舉措
（一）基金設(shè)立：設(shè)立多層次的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金
國家級基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。對于國家的跨區(qū)域、重大戰(zhàn)略性項目，可組建獨立項目的國家級投資基金，由財政部根據(jù)項目投資規(guī)模撥付部分財政資金作為引導(dǎo)支持資金，組建的國家級基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，引進專業(yè)化基金管理公司進行具體管理。例如，目前正在推進的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略可設(shè)立PPP模式的國家級京津冀協(xié)同發(fā)展基金加快京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。一是對于各地列入財政部PPP示范項目庫的項目，可組建地方性投資基金，由財政部根據(jù)各省（市、自治區(qū)）入選項目總體規(guī)模和情況撥付一定比例的專項資金，同時地方政府撥付一定比例的配套資金，兩項資金同時作為地方性投資基金的引導(dǎo)資金；二是對于未列入財政部PPP示范項目庫的項目，僅由地方政府撥付一定比例資金作為地方性投資基金的引導(dǎo)資金。上述兩種情況完成出資后，引進專業(yè)化基金管理公司進行社會資金募集、具體項目投資及項目具體管理工作。
專門性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。對于國家重大項目，如南水北調(diào)工程、鐵路建設(shè)等重大項目，可由國家主管機構(gòu)、地方政府或國有公司與社會資本共同設(shè)立專門性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，如鐵路建設(shè)基金、已設(shè)立運作的中國清潔發(fā)展機制基金和中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。
基金形式：政府、投資商及開發(fā)運營商相結(jié)合的股權(quán)投資基金。上述三種類型的基金可依據(jù)具體情況選擇采取三種組織方式：一是“政府＋開發(fā)運營商”型基金公司；二是“政府＋投資商”型基金公司；三是“政府＋投資商＋開發(fā)運營商”型基金公司，可采用有限合伙制和公司制股權(quán)投資基金；資金來源包括政府、保險基金、養(yǎng)老基金、企業(yè)、居民、外國投資者；基金規(guī)模根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目投資額確定，可以根據(jù)項目進度分期注資。
（二）投資領(lǐng)域：以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域為主體
根據(jù)近期國家出臺PPP模式的相關(guān)政策以及基礎(chǔ)設(shè)施投資基金市場盈利的要求，以基礎(chǔ)設(shè)施投資基金促進PPP模式推廣落實的主要領(lǐng)域主要應(yīng)集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如鐵路、公路、通訊、城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，近期應(yīng)重點支持財政部、各地財政部門PPP投資項目庫的重點示范項目，未來可進一步拓展到科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育和社會福利等公共服務(wù)領(lǐng)域。
（三）運作模式：采用市場化、專業(yè)化的運營管理方式
政府在前期通過招標方式與社會資本共同設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，設(shè)定合適的股權(quán)比例，并委托專門的基金管理公司進行市場化、專業(yè)化運作。政府將項目特許經(jīng)營權(quán)授予基金管理公司，基金管理公司承擔(dān)項目設(shè)計、資金募集、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施等工作；基金管理公司通過獲得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)進行使用者收費、政府付費及政府補貼等方式獲得合理收益，另外，基金也可以很好地與資本市場融合，通過上市等退出機制獲得收益。
（四）監(jiān)督管理：強化政府政策監(jiān)管職能
一是政策制定。政府要加強基礎(chǔ)實施投資基金相關(guān)政策、法律法規(guī)制定工作；二是監(jiān)管體系。設(shè)立基礎(chǔ)實施投資基金的監(jiān)管機構(gòu)，完善相關(guān)監(jiān)管機制；三是過程監(jiān)管。加強政府在基金投資項目的投資決策、風(fēng)險評估、財政資金運用、項目績效評估等方面等監(jiān)督管理。
三、關(guān)于設(shè)立河北省基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的具體建議
（一）設(shè)立國家級京津冀協(xié)同發(fā)展投資基金。以京津冀協(xié)同發(fā)展為戰(zhàn)略契機，由中央、河北省及社會資本共同出資構(gòu)建國家級京津冀協(xié)同發(fā)展投資基金，將目前河北省推介PPP示范項目與京津冀協(xié)同發(fā)展重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目整合到投資基金重點項目庫進行投資，加快京津冀交通基礎(chǔ)設(shè)施項目、生態(tài)建設(shè)項目及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（二）設(shè)立京張冬奧基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。以京張聯(lián)合申辦2022年冬奧會為戰(zhàn)略契機，發(fā)揮社會力量辦奧運，推動PPP模式落實，可由河北省、張家口及社會資本共同設(shè)立京張冬奧基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，支持冬奧會場館等基礎(chǔ)實施建設(shè)。
（三）設(shè)立地方性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。可由河北�。ǜ鞯厥校┖蜕鐣Y本共同設(shè)立河北省級及地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，用于河北省及地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（作者：張晉，國經(jīng)咨詢股份有限公司） |
